10/02/2026
A discussão em torno do ISS incidente sobre a construção civil no Município de São Paulo ganhou novos contornos a partir de 2025, não por força de alteração legislativa relevante, mas como resposta administrativa à consolidação da jurisprudência que afastou, de forma reiterada, a utilização de pauta fiscal para fixação da base de cálculo do imposto.
O Tribunal de Justiça de São Paulo consolidou entendimento no sentido da ilegalidade da apuração do ISS por estimativas genéricas, dissociadas do preço do serviço efetivamente prestado, entendimento posteriormente confirmado pelo Superior Tribunal de Justiça. Esse movimento jurisprudencial ampliou significativamente o espaço de contestação administrativa e judicial por parte dos contribuintes, sobretudo em relação ao chamado “ISS final de obra”.
É nesse contexto que se insere a mudança de postura da Administração Tributária municipal. A partir do início de 2025, a Prefeitura de São Paulo passou a requalificar o papel da Declaração Tributária de Conclusão de Obra (DTCO), tradicionalmente tratada como obrigação acessória de natureza meramente informativa, sem efeito constitutivo do crédito tributário relativo ao ISS.
De forma gradual — inicialmente por meio de informações inseridas nas próprias telas do sistema da DTCO —, passou-se a atribuir ao procedimento declaratório contornos que induzem à interpretação de que o próprio contribuinte, ao cumprir os requisitos da declaração, estaria apurando e confessando o tributo devido, com efeitos típicos de uma confissão de dívida. A partir dessa lógica, construiu-se a ideia de que o ISS apurado no âmbito da DTCO estaria automaticamente chancelado pelo contribuinte e, por isso, blindado contra questionamentos administrativos ou judiciais.
A edição da Instrução Normativa SF Surem nº 15/2025 não inaugura essa construção, mas a institucionaliza. A norma consolida, em nível infralegal, interpretação que já vinha sendo aplicada na prática administrativa, reforçando a tentativa de dificultar — ou mesmo neutralizar — a contestação da fixação ilegal da base de cálculo do ISS por estimativas que não correspondem ao serviço efetivamente prestado.
É a partir desse pano de fundo que se desenvolvem os pontos a seguir.
ISS na construção civil e persistência da pauta fiscal
Como ponto de partida, é preciso recordar que a jurisprudência do Tribunal de Justiça de São Paulo é firme no sentido de que o ISS deve incidir sobre o preço do serviço efetivamente prestado, conforme dispõe o artigo 7º da Lei Complementar nº 116/2003. O arbitramento da base de cálculo, por sua vez, constitui medida excepcional, condicionada às hipóteses estritas do artigo 148 do Código Tributário Nacional, que exigem demonstração concreta de omissão ou inidoneidade das informações prestadas pelo contribuinte.
Apesar desse entendimento consolidado, a prática administrativa municipal tem reiteradamente recorrido a valores de referência, estimativas genéricas de custo por metro quadrado e índices padronizados, reproduzindo, sob nova roupagem, a lógica da pauta fiscal já afastada pelos tribunais. O conflito, portanto, não é novo; o que se altera é a forma pela qual a Administração busca sustentar essa prática diante da resistência jurisprudencial.
DTCO como novo eixo de controle fiscal a partir de 2025
É justamente diante da consolidação dessa jurisprudência que, a partir do início de 2025, observa-se deslocamento relevante da atuação fiscal para o momento declaratório. A DTCO, tradicionalmente concebida como obrigação acessória voltada ao controle formal da obra, passou a ser utilizada como instrumento central de apuração do suposto “ISS final de obra”, frequentemente acompanhada de comunicações que sugerem o recolhimento imediato do imposto.
Nesse contexto, começou a se formar — ainda de maneira discreta, mas perceptível — a ideia de que o encerramento da DTCO poderia produzir efeitos equivalentes aos de uma confissão de dívida, restringindo ou mesmo inviabilizando posterior discussão administrativa ou judicial da base de cálculo adotada pelo Fisco. Trata-se de inflexão relevante: não se altera a base legal do tributo, mas tenta-se reposicionar o contribuinte como corresponsável pela validação da exigência fiscal.
IN SF Surem nº 15/2025 e a indução à confissão irretratável
É nesse ambiente que se insere a edição da Instrução Normativa Surem nº 15/2025, que consolida essa nova postura administrativa. O conjunto de seus dispositivos — ao disciplinar a data de conclusão da obra, a emissão do Certificado de Declaração do ISS da Construção Civil e as consequências do não pagamento do imposto apurado — induz o intérprete a compreender que a DTCO e o ISS dela decorrente configurariam uma confissão de dívida irretratável.
Não há, é verdade, afirmação expressa nesse sentido. O efeito decorre do arcabouço normativo como um todo, especialmente quando combinado com a prática fiscal já existente, criando ambiente de indução ao pagamento e de compressão indireta do direito de defesa.
Essa construção, contudo, não se sustenta juridicamente. A DTCO permanece sendo obrigação acessória, e o modelo adotado é o do lançamento por homologação, que não elimina o controle posterior da legalidade da exigência tributária, nem converte a prestação de informações em renúncia a direitos.
Reação do Judiciário: primeiros sinais de contenção
Antes mesmo da vigência da IN Surem nº 15/2025, o Judiciário paulista já havia sido chamado a se manifestar sobre exigência fiscal construída exatamente a partir dessa lógica.
Em decisão proferida no início de 2026 [1], a Justiça paulista declarou a inexigibilidade do ISS apurado no âmbito da DTCO, afastando a utilização de pauta fiscal, a presunção de confissão de dívida e a invocação indevida de denúncia espontânea.
A sentença foi clara ao afirmar que a simples comparação entre valores declarados e parâmetros genéricos não autoriza o arbitramento da base de cálculo, por violação ao artigo 7º da LC nº 116/2003 e ao artigo 148 do CTN. Reconheceu-se, ainda, que a prestação de informações na DTCO não impede o controle jurisdicional, mesmo na ausência de lançamento de ofício.
Trata-se de precedente relevante porque dialoga diretamente com o novo modelo administrativo e sinaliza que a consolidação normativa promovida pela Instrução não afasta os limites jurídicos já estabelecidos pela jurisprudência.
Data de conclusão da obra e o controle temporal das notas fiscais
Outro aspecto sensível do novo regime refere-se à data de conclusão da obra. A IN Surem nº 15/2025 não veda o preenchimento progressivo da DTCO, nem estabelece limite temporal entre seu início e encerramento. A data de conclusão deve refletir a efetiva finalização da obra, não se confundindo com a data de preenchimento da declaração.
O risco surge quando esse marco passa a ser utilizado como critério rígido para cruzamento de notas fiscais, com a presunção de irregularidade de serviços faturados ou pagos posteriormente, ainda que não relacionados à execução da obra. A definição dessa data, portanto, assume papel estratégico relevante no novo modelo, pois poderá servir de base para lançamentos suplementares de ISS, com aplicação de multa de até 100% e incidência de juros pela taxa Selic.
Considerações finais
A IN SF Surem nº 15/2025 consolida a nova postura da Prefeitura de São Paulo no controle do ISS da construção civil, mas não altera a natureza jurídica da DTCO nem legitima a utilização de pauta fiscal. A obrigação de declarar não se converte em confissão irretratável, nem elimina o direito de discutir a base de cálculo do imposto.
A decisão judicial recentemente proferida constitui relevante indicativo de que o Judiciário permanece atento a essas distorções, mesmo diante do incremento de novos instrumentos de controle declaratório, que podem funcionar, na prática, como armadilhas para contribuintes de boa-fé.
O debate, portanto, está longe de se encerrar e tende a se intensificar à medida que o novo modelo seja testado em fiscalizações e volte a ser submetido ao crivo judicial.
[1] Decisão da Justiça de São Paulo que afastou a cobrança de ISS por pauta fiscal no encerramento de obra (Processo nº 1060428-92.2025.8.26.0053).
Fonte: Revista Conjur